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洪銀興:“城鎮城市化”模式賦能城鄉協同發展
2020-12-24 10:45:53來源:中國建設報

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回顧我國城鎮化發展歷程,江蘇省無錫市在我國率先推進城鎮化,也是“蘇南模式”發源地之一。這一帶的城鎮化走的是“離土不離鄉”模式,農民發展鄉鎮企業,通過農民自己的力量建設小城鎮,也就是農民自己轉移自己,創造了一個具有中國特色的城鎮化模式。

隨著我國城市改革與開放型經濟的發展,城鎮化進入新階段,出現“離土又離鄉”的城鎮化模式,一大批以農民為主的就業人口從中西部地區轉移到包括蘇州、無錫在內的蘇南地區,他們推動了沿海地區的發展,也推動了中國城鎮化建設。一段時期內,蘇南地區城鎮建設水平與城鎮治理能力走在全國前列,可以概括為中國城鎮化的1.0模式。

經過了前一階段農民“離土又離鄉”的城鎮化過程,我國城鎮化進入2.0階段。目前,我國城鎮化率已達60%,但是戶籍人口的城鎮化率只有40%左右,數據的差異說明我國還有許多進入城市的農業轉移人口沒有實現市民化,他們沒能享受到平等的市民權利。因此,黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,要深化戶籍制度改革,完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策,強化基本公共服務保障,加快農業轉移人口市民化。其中,“市民化”最重要的體現是農業轉移人口應平等地享受市民權利,這不僅僅影響農民在城鎮的就業與生活,也決定他們能否平等地享受醫療、教育等社會公共服務。

我國城鎮化進入2.0階段后面臨許多新問題。蘇南地區曾經創造過一個解決“三農”問題的模式,概括起來是三句話:以非農化解決農業問題,以城鎮化解決農村問題,以農業勞動力轉移解決農民問題。這種模式實際上是指在“三農”外發展“三農”,靠城鎮化的溢出效應帶動“三農”發展。發展到今天,“三農”問題有所緩解,但城鄉差距不僅沒有縮小,還在進一步擴大。

此外,經過多年的農業勞動力轉移,目前城市中農業轉移人口占比已經達到60%以上,特別是蘇南地區占比更高。農業人口不再像過去所理解的那樣具有無限性,許多沿海地區已經出現農民工短缺現象。

與此同時,我國大城市普遍存在著人口擁擠、交通擁堵、環境污染等城市病,這對我國現代化進程形成了阻礙。在此背景下,目前農業勞動力群體中存在大量老人和婦女,這成為勞動力轉移的轉折點。沿海地區與中西部地區需要的不再是勞動力大規模轉移,而是這些勞動力能夠留在農村。此外,對農村發展來說,更重要的是新型投資者、新型農業經營主體能夠進入農村。發展現代農業需要現代農民,現代農民進入農村最重要的條件是農村與農村周邊城鎮要具備城市功能。

城鎮化2.0階段要解決農業轉移人口的“市民化”問題,但是這些轉移人口是否都必須到大中城市實現“市民化”、大中城市是否能夠承受如此之多的轉移人口實現“市民化”是當下需要思考的新問題,因此我國城鎮化還要向前推進,進入3.0階段。在3.0階段中,農業轉移人口將不再進入大中城市,而是在城鎮就地實現“市民化”。

習近平總書記強調,要建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系。因此,要彰顯城市的優勢,城市和農村必須協同聯動,不能讓農村成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展,農業現代化和新農村建設也要同步發展才能相得益彰,因此要推進城鄉一體化發展。當前,我國將要進入城鎮化3.0階段,要求城鎮在城鄉融合中創造探索農民“市民化”的新模式。要達到這個目的,新型城鎮化要為農村城鎮化賦能。

第一,城鎮要成為鄉村振興的中心和依托,吸引現代生產要素。十九屆五中全會明確提出實施鄉村建設行動,各級各地應當積極落實有關要求。目前,實現鄉村振興最重要的動力源是農村周邊的城鎮,最重要的是如何吸引現代化生產要素。下一階段的鄉村振興建設中,我國應將建設重點轉到農村周邊的城鎮上。

第二,城鎮要吸引大城市疏散轉移的產業和人口,滿足農業轉移人口到城鎮就業安家的需求。因此,下一階段的新型城鎮化不僅要解決農村本身的問題,還要驅動大城市現代化功能得以發揮。

第三,城鎮要為農民提供就地市民化的機會和場所,農民由農村進入城鎮應享受市民權利。這是新型城鎮化對城鎮新的賦能,即城鎮城市化要使城鎮具有城市功能。

下一階段,我國城鎮化應加強市民化能力建設,按照現代城市的要求,在城鎮中進行基礎設施和公共設施建設,包括供水、供電、供氣、通路、通電話、通網絡、辦學校、辦醫院等,其中尤為重要的是要保證優質的教育資源與醫療資源以及其他公共資源進入城鎮并能夠均衡分布,以吸引大量勞動力。按照“市民化”要求推進基本公共服務的均等化,將提供給市民的機會和設施安排到農村城鎮去,把高質量的教育、文化、醫療設施辦到農村城鎮,增加農村城鎮的公共產品和公共設施供給,尤其要增加與城市平等的優質教育和文化資源。增加城市要素供給,如產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能等。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。農村的城鎮化需要吸引社會資源,不能完全依靠政府,也不能完全依靠農民,大量設施建設需要社會資本投入,因此地方政府要積極引入社會資本進行城鎮建設。

(作者系南京大學原黨委書記)

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