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社區的力量:基層社會治理的守正與創新
2020-12-24 10:56:31來源:中國建設報    作者:張大衛

今年暴發的新冠肺炎疫情,對各國的治理能力、治理體制、治理模式都是嚴峻考驗。中國抗疫的成功經驗,黨中央已做了高度概括。我從研究問題的角度歸納為以下幾點:一是以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導,二是在應對重大公共事件時舉國體制的制度優勢,三是廣大醫護和防疫人員舍身赴難的精神,四是中國人守望相助和嚴格自律的人文傳統,五是社會網格化管理。

其中,社會網格化管理的情景讓人印象尤為深刻,必要的封閉措施、防疫人員的值守、政府工作人員的派駐、物業服務人員的堅守,為城市社區筑牢了“銅墻鐵壁”。而在農村社區,則通過村集體組織動員、村民自治的力量,維系了村莊的安全。

這些措施產生的效果,使社區治理的力量及作用更加凸顯,它給我們帶來諸多反思??雌饋沓擎偫镒畲蟮牧α坎皇腔炷两ㄖ?,而是社區。政府的治理資源是否應該更多地向基層調整充實?我們是否能夠理性地理解和運用社區的力量?

什么是社區

社區的概念,是費孝通等燕京大學社會學系學生于20世紀30年代初自英文“community”一詞引入的。英文的原意大致為“共同體”或“親密的伙伴關系”。這一概念由德國社會學家滕尼斯在1887年最早提出,后被社會學界廣泛運用。人們往往把社區定義為“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。

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我國在一些職業、專業用語中先行使用“社區”概念,如“社區矯正”“社區教育”等。但在社會管理中廣泛運用“社區”概念則始于本世紀初。當時國家大力提倡發展社區服務業,后來隨著農村地區小城鎮的發展,一些地方積極推進“農村新型社區”建設。但人們對于“社區”內涵和空間邊界的認知仍很模糊。這次疫情,使我們對“社區”的概念得以全面認定并有了深刻的理解。

人類歷史上,社區的發展大體經歷了聚落(氏族)——村落(血緣)——村莊(宗族)——村鎮(社群)——城鎮社區(社會)的沿革過程,推動其改變的是生產力的發展和社會組織程度的不斷提高。中國考古學家在靈寶北陽平遺址,發現了距今5000年前~6000年前仰韶中晚期人們對不同空間聚落實行分層社會管理的遺跡,這種類似于費孝通所說的“微型社會”和埃德蒙·伯克所說的“小單位”,應該就是社區的雛形。

社區在不同的理論體系中有不同的定位。

社會學的定位。社會學對社會、社區和社群有不同的解釋。法國社會學家、社會學奠基人涂爾干認為社會是由很多具有獨特功能的部分構成的系統。當各部分都實現其功能時,社會就處于“正?!睜顟B,相反則處于“病態”。

社會呈不正常狀態時,人們會處于一種沒有歸屬感的迷糊狀態。解決的方法,是形成“小群體(社群)”。小群體是個人與社會間的緩沖器。沒有它,社會這個大而無形的實體就會讓我們感到壓抑。這種“小群體”為我們提供了親密關系,從而使我們生活有一種意義感和目的感,并有利于防止社會失衡、失范。

滕尼斯認為,社會是靠人的“理性權衡”建立的人群組合,是以權利、法律、制度觀念為基礎的機械聚合和“人工制品”。社區是通過親戚、鄰里和朋友關系建立的有機的“人群組合”。社區內的社會關系是緊密的、合作的和富有人情味的。人們相對于社會,一切依托契約實行交換,利益在其中起著主導作用。而社區,則是特定地域上人群的生活方式和人生內涵。

英國社會學家米切爾在編著的《新社會學詞典》里提出:“社區”是指人們的集體。這些人占有一個地理區域、共同從事政治或經濟活動,基本上形成一個具有共同價值標準和相互從屬的、情感的、自治的社會單位。主要三個特征:特定地理空間、互動關系、共同情感。

滕尼斯強調人們的精神生活和社會交往通常發生在自己的社區——工作社區和生活社區。也有社會學家指出,社區還包括了人們的網絡社區和宗教社區。

美國社會學家詹姆斯·漢斯林認為:“城市不僅由……陌生人構成,它還包括了一系列更小的世界,在這里人們可以找到歸屬感。人們對他們居住、工作、購物、玩耍的小環境感到非常熟悉?!?/p>

這些觀點,清晰地表達了社會學家對社區功能與性質的認識。

政治學的定位。社區是社會政治生活的基本單元,它在西方社會的政治領域是個很重要的概念。政治學關注社區的目的,主要是為了探究政府和個人權利在政治生活中的分野。它認為社區是社會結構的一部分,而社群型團體和社團型團體則內嵌于這一結構中,形成社區政治。這些自治型團體行動自愿,具有共同的利益、期望和態度,但它與機構型、階層型、公益型團體和利益集團的政治追求是不同的。

政治學家把社區視為“小單位”。在討論公共的與私人的、政治生活與市民社會(Civil Society)問題時,會涉及社區生活的權力、責任、義務、自我發展問題,涉及居民間的互動和民眾與政府間的交往問題。

關于社區的治理,政治學家多強調“自治”的重要性。占主流地位的社會契約理論家則認為,社區治理應更多依靠咨詢和協商,但若沒有某種權威性價值的分配機制,社會將徹底分崩離析。這一判斷,強調了政府參與社區治理的重要性。

社區是社會結構的一個重要組成部分。政治學家分析社區的視角往往從功能——結構主義的理論框架出發,把社區自治和人的活動作為重點。從這一點出發,社會建設、社會教育、社會文化、社會民生、社會公正、社會組織、社會運動、社會性別、社會轉型、社會風險等理論都會涉及社區層面。

在社會治理問題上,我們對社區本質、社區功能、社區與居民關系的認識還需要深化,社區實踐也需要進一步豐富。如何運用馬克思主義和習近平新時代中國特色社會主義思想指導并構建起科學的中國特色社會主義社區理論,中國的政治學與社會學研究還有很長的路要走。

我們的社區

中國的社區建設與發展理論正在不斷積累,并結合中國國情和中國的社會實踐不斷有所創新。因國情不同,中國人對社區的理解與西方有差別。由于居民身份長期受“單位”的影響,人們往往把社區看作是家庭生活的居所,而政府與社區關系也主要是“管理”而非“治理”關系。

城鄉社區是社會治理的基本單元。黨的十九屆四中全會強調要推進國家治理體系和治理能力現代化,習近平總書記多次強調社區治理在黨和國家戰略中的重要地位,多次對社區建設提出“以鄰為善”“以鄰為伴”和“社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”“要把更多資源、服務、管理放到社區”等一系列重要指示。因而,中國社區建設的關鍵是如何做好由“管理”向“治理”的轉型。

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中國城鎮社區的概念,目前一般以城鎮街道辦事處下轄的居民委員會管轄空間和管轄人口為基本內涵。而農村社區基本上是“行政村”或較大的自然村的概念,其治理機制在法理上屬于“村民自治”,但與鄉級政府有明確的管轄與被管轄的關系。正是基于這一概念,才使我們在疫情防控時,能夠按行政管轄情況將城鄉精準地劃分為若干“網格”,也正是居民委員會、村民委員會的管理體現著政府垂直管理權力的直接介入,才使我們能夠有效調動社會資源、喚起居民的自主意識,從而對突發的社會風險進行了有效的防控。

目前,中國的“社區”都有切實存在的制度、機構和設施,其在實行對轄區的管理時,也向轄區內居民提供一定的服務。這使“社區”這種社會統一體能正常運行,并使社區成員的生活有著基本的保障,能對中國社會進行有效管理的做法還應予以總結和提升。

經初步調查,一般我國城市社區管轄范圍小于街道居民委員會,社區管轄范圍大于居民小區,而且社區管轄內容并不一致。

中國的城鎮居住區經歷了傳統社會由閭里制到里坊制再到街巷制的轉變。進入現代社會,又引入了“鄰里單位”制、“大街坊”等概念,近些年的“社區制”是伴隨著城鎮化和現代化進程加快而出現的。

我國現行的城鎮居民社區主要有以下三種功能:管理功能、服務功能和保障功能。為維持這些功能,社區設有一些崗位,接受著來自上面若干管理層級下達的管理任務。所謂“上面千條線,下面一根針”,如民政、計生、社保、醫保、黨宣、綜治、統計、武裝、環衛、文教、衛生、住房和城鄉建設、城管、民族宗教、地方稅收等,有社區人員統計,社區的工作任務有時多達120多項。

過重的管理任務,常使社區忽視其基本功能,對社區的社會化服務、文化建設、健康醫療與養老、弱勢群體救助、居民間的交流與溝通、鄰里家庭矛盾疏解等顯得力不從心,也不易構建起富有溫情的社區鄰里關系。對一些問題的簡單化處理,經常是好心辦事而達不到好的效果,甚至引發了新的矛盾。

在這次疫情的防控中,中國政府的效率和社區的應急管理能力經受住了考驗。但疫情過后如何恢復常態化管理,仍有很多問題需要研究。

藩籬易建不易拆。疫情有效控制后,這些措施對居民出行和交往帶來了不便。在電子身份識別系統已經很發達的情況下,應盡量減少物理隔離對社區居民生活造成的影響,并加強對居民隱私和基本權益的保障。

社區的力量在于它是社區居民公共服務的保障者、生活服務的提供者、隱私安全的保護者、精神交流的溝通者。它要為居住者的休憩、生活和學習營造一個適宜的環境與空間。對于居民來講,其在社區生活中最看重的是有安全感和歸屬感,基本權益得到保障,宜居環境與良好的鄰里關系,有利于年輕一代縱向流動。因此,在加強和改善社區管理的同時,要把握好公共福利、基于自治的社群關系和宜居環境三個最重要的維度,推進管理型社區向社區治理轉型。

社區建設與改造

我國社區建設與改造面臨著四個重大機遇:一是黨的十九屆四中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為新時代的重大戰略任務,強調要加強和創新社會治理。十九屆五中全會指出加強和創新社會治理。完善社會治理體系,健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系,完善基層民主協商制度,實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這些為我國社區治理指明了方向,形成了強大的政治推動力。二是新冠肺炎疫情使人們深刻認識到了社區功能缺失(如醫療救治功能)對城市和農村的損害,也認識到了社區工作對全國大局穩定所發揮的基礎性作用是不可替代的。這一社會共識減少了社區建設不必要的“摩擦阻力”。三是全國正在推進城鎮老舊小區改造和鄉村振興工程,為城鄉社區建設提供了良好的環境與條件。四是科技發展,特別是互聯網、物聯網、大數據、人工智能等的發展,為基于信息化的智慧社區和未來社區建設提供了可能。當前社區建設與改造面臨著緊迫任務:

一是提升社區的公共服務能力,完善布局、優化配置,將政府的公共產品資源更多地向社區做傾斜(如環境衛生、社區防疫、醫療救治、社區矯正、弱勢群體幫扶等)。同時要調整國家公務人員編制的配置結構,增加基層社區人員崗位,加強社會學科人才培養,注重培養社區工作者。

二是創新社區治理模式,吸收更多的社會資本、社會力量參與到社區治理中來。物業的管理與服務和社區居民貼得最近。政府可采取購買服務和委托管理的方式,開放一些政府管理項目和數據資源,與新型社區的開發商開展合作,調動城市開發商和各類物業服務企業向城市與社區運營商轉型的積極性,為其打開社區服務的價值空間。例如,保利模式節約了社會資源、提高了政府公共管理效率,這種模式值得推廣。

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三是解決好“一老一小”難題,緩解“中產焦慮”,建設和諧社區。目前我國少子、老齡化問題非常突出,且日益加重,而我們的能力和條件卻準備不足。

我國城市人口養老的格局大體是“9073”(即90%的老人在家庭養老,7%在社區養老,3%在機構養老),既然97%的老人都會選擇在社區的轄區內養老,因此一定要在社區建設上著力化解好這一矛盾。我國上海市等城市在構建社區養老體系上已為我們作出了良好的示范,城市社區要牢固樹立以人民為中心的思想,力戒形式主義,在綜合利用政府醫療保障平臺、社會保險平臺、社區服務平臺、互聯網平臺(“互聯網+社區”)上多用心,把社會養老資源和個人財富管理的理念引入到老人身邊和社區居民家中。

四是教育設施是社區建設的重要內容。新中國成立初期,我們一直借鑒歐美和前蘇聯的模式,把小學校的配置作為衡量小區的標準。但隨著我國人口結構的變動和城鄉人口的大規模流動,社區幼兒園和托育場所的空缺使很多家庭陷入困窘之地。要把托育服務和家庭教育、兒童教育輔導場所與能力建設作為社區建設與改造的重要內容。

五是豐富老舊小區改造內容?,F在各級政府比較重視加裝電梯和供暖等設施的改造,這很有必要。但改造中也要注意在條件許可的情況下,把交通便利性、綠色生態環境營造、增加多元文化與戶外活動空間、建設老年和青年友好型社區等作為改造和規劃的內容。在新社區建設中,也要注意這些因素,利用新技術、新業態的發展,促進實現職住平衡。

六是農村社區建設問題。農村社區與城鎮社區有很多本質上的區別:農村集體組織在法律上有著“村民自治”組織的定位;農村社區既是農村居民的生活空間,也是生產空間;農村社區既是社會管理單元,也是市場經濟單元(農民擁有生產資料);農村社區有著開放和尺度較大的自然環境空間;農村社區的公共設施與公共服務的基礎薄弱;農村的文化傳統使農村社區居民之間有遠比城市居民更密切的感情或親情聯系。

這些都對農村社區建設帶來了新問題。我認為,當前對農村社區的關注,應聚焦以下幾點。一是農村社區的發展要和生產力、生產關系的發展相匹配,避免過快使農村社區化;二是積極在農村社區發展分布式能源和農業生態的微循環系統,改善農村環境和居民生活條件;三是在發展農村社區時,政府要更多地購買社區服務崗位,以增加居民的非農就業;四是利用農村的優質生態資源和文化資源,吸引城市資本下鄉,促進鄉村經濟振興與社會文明進步;五是理順農村集體自治組織和農村市場經濟組織的關系,使農村的治理機制既能在鄉村振興中發揮好村民自治組織的管理作用,又能引導好農村市場經濟發展和城鎮化與現代化進展。

農村社區的養老問題、醫療問題、兒童教育問題比城市社區更為突出,各級政府更應該通過不斷推進基本公共服務均等化和改善收入分配機制等措施,逐步加以解決。

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