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從“十四五”看中國城市與城鎮化發展趨向
2021-01-21 10:18:10來源:中國建設報    作者:王 偉


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立足“十四五”歷史新方位和2035年遠景發展目標,黨的十九屆五中全會作出了全面部署。當前,我國面臨新百年、新城市、新空間等一系列新發展趨向,適應新發展階段,離不開新發展理念來指引,需要構建適應新階段的新發展格局。在此背景下,實現高質量發展需要對現代城市治理、城市開發建設方式轉型、城市更新和以人為核心的新型城鎮化進行思考。

在宏觀層面,要從城市發展角度深刻認識“百年未有之大變局”。當前,國際格局和國際體系正在發生深刻調整,全球治理體系正在發生深刻變革,國際力量對比正在發生近代以來最具革命性的變化。新冠肺炎疫情的暴發對世界經濟和城市發展產生深遠影響,同時也帶來了中西方治理模式與文明軌道的競爭,疊加新一輪科技革命、我國實現“第一個百年”奮斗目標等因素,很多人開始反思,要建立符合中國國情的城市發展理論和發展模式。

回顧歷史,我國曾在世界城市發展史上留下濃墨重彩的一筆。通過梳理歷史上中國GDP在世界的占比,會發現其中一個峰值是在1095年,也就是宋徽宗和宋欽宗期間。當時,我國擁有世界上最繁榮的都市——開封,當時宋朝鋼鐵的產量達到了125萬噸,而英國在1788年工業革命開始的時候才7.6萬噸。開封作為當時世界上最大、最繁華的城市,開放了宵禁,擁有通宵達旦的繁華商業、先進的公共設施,甚至還設有專門的消防隊。這是我國基于自己的文明構建的城市發展模式。

在得與失中

找準新型城鎮化方向

伴隨著浩浩蕩蕩的世界歷史發展進程,新中國成立以來,我國城市發展取得了舉世矚目的成就,并在得與失中調整向前,確立了人民城市人民建、人民城市為人民的指導思想和發展思路。

改革開放有兩個偶然的時空發端,一個是安徽鳳陽小崗村,一個是毗鄰香港的深圳,誰也不曾想到這兩個相距千里的空間,會引起整個國家如此宏大的星火燎原態勢。這兩個“點”激發之后,中國改革開放的時空多米諾骨牌被推翻,生產力得到解放,生產關系得到調整,長期受制的生產力和生產關系得以釋放。于是,在一系列的經濟社會因素之下,城鎮化和國土空間產生一系列巨變。

巨變之下,我國的城鎮化呈現出若干鮮明特征,筆者認為從批判發展角度有以下幾個特征:

一是城鎮化之路呈現出“熱浪不斷”的潮汐型特征。開發區熱、CBD熱、國際城市熱、大學城熱、商業綜合體熱……回顧改革開放以來我國城市發展軌跡,可謂一浪接一浪,對國土空間開發帶來一系列影響,對城市發展軌跡產生重大作用,有的城市可能火了,有的城市可能會跌下去。熱浪之下,一方面是開發效益的兩極分化,先發者賺后發者虧,另一方面土地財政和城投邏輯開始固化,這個過程中形成了結構性問題和周期性問題。

所謂的結構性問題主要是供給過?;蛘呤枪┙o不足,周期性問題主要是超前供給或者是滯后供給。這兩類問題對當前國土空間規劃編制有重要影響,需要規劃編制隊伍給予認真分析判斷,而不能一筆糊涂賬一帶而過,否則會對城市發展產生深遠傷害。2005年~2018年城鎮人口增長和城市土地面積擴張,土地面積是快于人口增長的,這是共識。而在這個過程中,房價刻畫出的中國區域經濟格局轉變也是不均衡的。房價可謂是一個讓人既愛又恨的指標,人們既不希望它過高,但是它背后又確實反映出民眾對一個地方經濟的信心或期望。

二是城鎮化之路呈現出“五性非同步”的錯位型特征。在一段時期內,城市發展從資源位置的固定性到不斷改善的出行空間可達性,再到機會空間均衡性、權利空間平等性、管理空間協同性是越來越弱的,這種脫節帶來了今天所看到的很多問題。例如,通過對比可以發現,2005年與2018年各省份GDP份額和常住人口份額是存在分割的,人口集聚和經濟集聚是不同步的。最明顯的是東北三省和西北省份的變化,改革開放40多年,從GaWC(全球化與世界城市研究網絡)城市排名可以看到,中國的城市一直在增加。但在中國傳統的城市體系里,1978年沈陽、哈爾濱、鞍山、大慶、長春都在前20位,現在已經是另一片天地了。所以,在這種態勢下研究中國的城市繁榮活力,需要給出更加深刻的成因剖析,絕非停留在幾個數字之上的指標和算法。在國家強調“一盤棋”大戰略的要求下,這些問題需要花大力氣來破解。

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三是中國城鎮化之路呈現出“增長機器”的失衡型特征。過去很多時候,城市發展更像是一個踩著油門的機器,不斷地往前沖,沒有做到松弛有度,一些地方決策與城鎮化客觀發展規律是有出入的。在以經濟發展為第一導向的時代,只要有利于經濟發展,很多紅線執行不嚴格,于是出現了很多現在加以批判的問題和現象。今天到了真正扭轉它的時候,這背后需要的是價值理性、科學理性,同時還有一個非常中國特色的概念,叫規矩理性。在一系列理性之下,重塑以人民為中心、以生態文明為紅線的發展路徑,真正做到人民城市為人民,這應該是未來的評判指標和考量標準。

回顧40多年改革開放歷程,“得”在于改革開放前“扭曲”“錯配”的生產力與生產關系得到扭轉,利用參與全球化分工與國際接軌的機會,讓長期壓抑的“要素紅利勢差”能量得以釋放,我國經濟社會發展取得巨大成就,成為全球具有重要影響力的第二大經濟體,國際影響力和話語權大幅提升?!笆А痹谟诜e累了許多深層次結構性矛盾和問題,發展的不平衡性、不充分性、不協調性、不可持續性日益顯現。最典型的是低成本出口戰略以金融危機爆發為標志難以為繼,低端產業主導的經濟結構難以為繼,資源環境的傳統使用方式難以為繼,收入分配不公引發的社會問題使社會穩定大局面臨挑戰。

發展的不充分不平衡基本矛盾,與空間開發模式粗放、空間結構不合理密切相關。因此,要轉變發展方式,一是經濟轉型,要轉變傳統粗放的經濟增長方式;二是空間重塑,要調整優化全國空間結構和空間布局。換句話說,加快轉變經濟發展方式,必須加快轉變傳統的空間開發模式,調整經濟結構,必須調整不合理的空間結構。

在識變與應變中

尋找新發展機遇

在危機中育新機、于變局中開新局。面向新百年,城市發展要贏得優勢、贏得主動、贏得未來,必須準確識變、科學應變、主動求變。

城市發展的變化有哪些?從造城到營城是非常重要的一個轉變,造城的速度和規模都不可能再像過去那樣。從“地上建城”的增量規劃開始向“城上建城”的存量規劃的轉變也很突出,相較“地上建城”的有限利益,“城上建城”的利益是高度復雜的。從高速擴張向高質量穩健發展轉變,這當中“穩健”這個概念是未來中國城鎮化過程中非常重要的特質,背后涉及要追求過去土地要素的生產率向全要素生產率的釋放,全要素生產率的提升和釋放關系到未來很多規劃設計理念、手法和技術的變革,包括制度的變革。

此外,還面臨從物本向人本轉型、從經驗規劃向智慧規劃轉型、從線性建設向閉環治理轉型。筆者認為最重要的一點轉變是從創富型的規劃范式進入到均富型的規劃范式,這跟《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中所提出的“展望二〇三五年……人民生活更加美好,人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”里的目標設定是密切相關的。

如何讓中國的城市和城鎮化可持續運行下去?有一組非常重要的關系,就是必須要推動城鎮化發展和治理架構的共同演化?,F在來看,雖然我國的城鎮化是快速發展的,但是治理架構的演化卻跟不上,甚至是脫節的。而治理架構最核心的表現是制度的演進、社會的變化和技術的變革等,但其背后的核心原理是價值分工和價值分配。價值分工代表的是誰創造了價值,而價值分配則代表誰占有了價值。其實,創造價值和分配價值是城市發展非常核心的話題??梢哉f,善治視角下的空間規劃與設計就是要在空間價值創造與價值分配之間尋找并設計一條最優的路徑。

改革開放以來,中國經濟發展范式可以總結為W=G·P·M。W可以視為國民經濟財富的增長,G視為政府(土地、財政、政策和信用等),M是市場資本、企業和創新等,P是規劃,它扮演的是整合要素、空間、制度和經濟社會活動的角色。很長一段時期內,我國所采用的方式是政府主導的城鎮化模式,以規劃為工具來建設城市,以土地抵押來發展城市。上述公式并不能完全涵蓋所有的現實,它所表達的是規劃在這個過程中扮演了非常重要的價值橋梁和撬動作用。但現在可以說,傳統老路已經走不下去了。

可以從以下幾個視角進行分析。

一是要素生產率視角。根據陸旸所著《中國全要素生產率變化趨勢》,我國要素生產率有幾個快速變化的時點,從1990年浦東開發以后快速提升,一直到1992年提升到了8.273%,但是很快開始下滑。1998年亞洲金融危機之后又有緩慢的提升,到了2007年、2008年世界金融危機開始,下降速度比原來更陡、更快,整個要素生產率的回報率是非常低的,貢獻率也出現大幅下滑。這說明再用規模擴張的方式推動經濟發展已非常困難。在傳統要素生產率下,從城市層級來看,在過去的狀態中,副省級及以上城市資本要素生產率累計進步27.05%,地級市累計退步68.88%,大部分年份呈負增長狀態。這代表不同層級城市的財富創造能力是完全不一樣的。從城市類型來看,非資源型城市資本要素生產率樣本期間累計退步52.89%,資源型城市累計退步72.82%,其中資源衰退型城市累計退步90.95%。這說明規劃在不同類型城市投資投入產出效益是完全不一樣的,未來要有更多經濟學的考量,避免資源浪費。

二是新舊動能轉換視角。一段時期內,產業外遷東南亞、歐美再工業化帶來一系列的離心力,加之國內自身要素供給的失衡,工資、地價、租金等成本的上漲,帶來一系列問題?,F在面臨的是失血加速與補血不足雙重壓力,新冠肺炎疫情催生產業鏈更加保守,這些是需要高度警醒的。在此背景下,國家已經提出了“雙循環”戰略,未來城市發展的新一輪機遇在于能否抓住國內大循環機遇,完善擴大內需的政策支撐體系,形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。

三是城鄉區域協調發展視角。要高度關注空心村莊、資源枯竭城市、住房空置的中小城市、擁擠的一線城市,避免大水漫灌帶來資源錯配,加快緩解資源錯配帶來的兩極分化。面向“十四五”,黨的十九屆五中全會對推動區域協調發展作出了部署,包括推動西部大開發形成新格局,推動東北振興取得新突破,促進中部地區加快崛起,鼓勵東部地區加快推進現代化等。此外,區域協調發展面臨一系列戰略機遇,涉及推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展,打造創新平臺和新增長極,推動黃河流域生態保護和高質量發展,高標準、高質量建設雄安新區等。

四是社會財富分配視角。由中國人民銀行調查統計司城鎮居民家庭資產負債調查課題組完成的《2019中國城鎮居民家庭資產負債情況調查》顯示,按照凈資產水平來看,中國前1%的家庭擁有了全社會17.1%的社會財富,10%的家庭擁有全社會49%的財富。中國的貧富差距還體現在區域之間,在受調查的30個?。ㄊ?、自治區)中,有8個省市在平均線以上,其余22個省市在平均線以下。分人群來看,負債最多的群體是26~35歲的中青年,意味著最有創造力的一批人卻被債務壓身,這些問題都是未來城市發展必須破解的難題。

五是密切關注“五條紅線”。第一,資產資源紅線,要破解國土生態本底不優、效率不高等問題。第二,碳達峰碳中和紅線,碳中和已經成為世界各國追求的共同目標甚至是共同的價值觀,要平衡好發展與節能的關系。第三,未富先老的人口紅線,積極關注并應對好人口老齡化,避免社?;鸬冉o地方財政造成過大壓力。第四,全球核心技術卡脖子紅線,以及產業、能源資源對外依賴等問題。第五,財政債務紅線,密切關注地方顯性債務和隱性債務,關注創富能力,推動城市開發建設方式轉型,探索可持續發展之路。

對于以上問題,黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》已經給出了一系列回答。改革開放進入新階段,面臨新一輪生產力和生產關系的再調整,對國土空間規劃和城市發展建設的最大影響是什么?筆者認為,未來15年國土空間規劃和城市發展建設要破解傳統價值創造模式轉型和新型價值分配目標實現之間的矛盾,過去一直在創造財富,未來將面對如何更可持續地創造新價值和如何更公平地分配價值,這是我們這代人必須要去回答的問題。

在長期主義中

面向未來守正出新

黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮化”,筆者將它闡釋為“城市升級、空間提質、為人賦能”,人才是打破一系列價值創造潛力瓶頸的根本基點,讓人變成更重要的生產力提升的因素,而不是讓位于要素、投資。關于城市繁榮和可持續發展,“常青城市”這個概念值得深入研究,要找到城市發展成功的真正規律,不僅要研究那些近年來發展跨步大的城市,更要去研究那些常青城市——在不同發展階段,它們都會很敏銳地在原有優勢的基礎上,一次一次采取與時間契合的行動,創造出新的優勢,實現一次次跨越。

常青城市背后是有經濟學解釋的。1987年諾貝爾經濟學獎獲獎者Robert M·Solow,提出了“全要素生產率”(TFP),當時這個概念針對的是一個國家,筆者認為對一個城市也是適用的。他說,一個國家的潛在增長率是由資本勞動力和全要素生產率等供給因素決定的,而潛在的經濟增長速度有兩類因素,一種是生產要素投入的增長要素,一種是全要素生產率增長的速度,一個強調規模,一個強調效益。今天看待城市發展,一定要有效益觀和成本觀,重新定義城市的先進性。具體來看,常青城市的PSP三要素值得借鑒。一是平臺,包括硬件設施網絡,以及各種隱形和軟性的平臺都是非常重要的,互聯網時代已經進入平臺經濟的模式,城市的形態也更像一個平臺。二是優勢,即在平臺之上生長出來的每個城市的特色做法和創新舉措。三是人,人是平臺和優勢共同支撐的主體。

基于以上分析,站在城市發展和建設轉型階段,筆者提出一個城市發展和城市更新之問:是形成新的食利者還是助力于新的創造者?我們處在重塑價值治理結構的歷史十字路口,從土地財政到空間價值,從低質量擴張型城鎮化向高質量穩健型城鎮化轉型,治理現代化視角下的空間規劃使命和城市發展邏輯需要重新定義。一系列轉變之下,三個“有利于”是非常重要的評判標準:是否有利于人力資本的提升、是否有利于人的活動成本降低、是否有利于人的創新創意釋放。

人是城市發展的根本。從人本經濟到人民城市,幾個特征貫穿始終:一是全生命周期友好,二是全時空維度友好,三是全價值鏈條友好。這“三個全”是審視一個城市是不是真的以人為核心非常重要的因素。人本經濟強調的是一種價值創造,而人民城市強調的是人民城市人民建、人民城市人民管,是一種價值分配,背后是體系性向人民性的回歸,未來城市經濟應該打造中國特色社會主義本質屬性的城市理論,這或許是創造中國城市規劃設計理論非常重要的出發點。

筆者認為,以人為核心的城市平臺集成體系,分為道、法、術、器四個層面?!叭恕笔歉局暗馈?,“法”包括科技創新和自立自強、擴大內需和消費、全要素生產率提升等,“術”包括創新創意的釋放、活動成本的降低、人力資本的提升等,“器”則體現為科技創新城市、文化創意城市、智慧城市、15分鐘生活圈、全齡友好城市等具體目標。以上這些,將在“雙循環”格局下實現非常重要的轉型,人民城市將是這個集成體系的最終呈現。

面向新百年,要高度關注基礎設施建設的內涵拓展。新時期,基建的內涵極大豐富,至少包含了從傳統的硬基建擴展到新基建、軟基建、微基建等領域,軟基建強調社會治理和體制機制創新,微基建關注社區生活圈的方方面面,這是城市高質量發展可以大有作為的新框架。在這個過程中有一系列讓城市變得更加美好的指向——讓城市更可信、更可依、更可親、更可容、更可享。

城市更新已經成為城市發展的一個主基調,做好城市更新有七種意識是需要關注的,即人本意識、殘棋意識、利益意識、算賬意識、公平意識、法律意識、數據意識。城市規劃與發展建設是一個基于遠見的長期主義行業,要不斷思考我們的城市所創造的繁榮是概念的繁榮還是務實的繁榮、是指標的繁榮還是基因的繁榮,最終要思考是少數人的繁榮還是多數人的繁榮。中國的城市急需高質量的發展規律和理論成果來應對實用主義帶來的戰略思維短板和任務時限帶來的時限性治理弱項,城市高質量發展越來越基于戰略級的思考,這也是我們正在面對的新機遇和新挑戰。

(作者系中央財經大學政府管理學院城市管理系主任、副教授,住房和城鄉建設部科學技術委員會人居環境專業委員會委員)

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